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财政部深化干部人事制度改革研究

 

人事教育司“深化干部人事制度改革研究”课题组

 

新的世纪,机遇与挑战并存,形势逼人。   

当今世界,在各国经济社会发展中,人才资源已成为最重要的战略资源,人才在综合国力的竞争中越来越具有决定性意义。大至国家的繁荣昌盛、社会的和谐进步、民族的兴旺发达,小至部门职能的最大化发挥与其重要地位的彰显、公司或企业经营目标的实现与超越,强大的人才支持都是不可或缺的鸟之双翼。谁要想在日趋激烈的竞争中赢得主动权,谁就必须抢占人才的制高点。

人才竞争的背后实际上是体制和制度的竞争。实施人才战略,制度建设是关键。人才管理就是要符合构建和谐社会的要求,以人为本,遵循人才资本开发规律,顺应人才成长规律,建立完善的秩序,真正把人才当作一种使组织在激烈的竞争中生存、发展、始终充满生机和活力的特殊资源来刻意地发掘,科学地管理,充分发挥蕴藏在人才当中的极大干劲和能力,产生以一当十、以百当千的乘数效应。

在当前大力实施人才强国战略的背景下,如何抓住机遇,迎接挑战,下大力气做好人才的吸引、培养和使用工作,为财政事业的兴旺发达提供坚强的人才保证和组织支持,已经成为摆在我们面前的一项重大而紧迫的战略任务。因此,我们以“财政部深化干部人事制度改革研究”为研究课题,对财政部的干部人事工作进行系统的梳理、分析和总结,以期对实践有所借鉴,于未来开拓有所启示。

本研究课题将在分析人才资本特征的基础上,阐述人才资本的开发规律,进而提出为促进人才资本开发所需的人事工作机制,并运用 “制度范式”的基本原理,论证并构建人事工作机制转化为人事制度的过程与理论模型。同时,研究人事制度改革和人才成长规律之间的传导机制和中介指标,深入分析干部人事制度改革对干部队伍建设的作用,以及干部队伍建设新形势和新任务对深化干部人事制度改革的要求这两者之间的互动关系。在总结财政部人才成长规律的基础上,本课题将论证财政部深化干部人事制度改革的理论可行性,论述财政部深化干部人事制度改革的实践与成效,对我部干部人事制度改革作出恰当的评价,并提出一些合理化建议。

一、人才资本与人事制度

(一)人才资本的概念

人才的重要性不言而喻。人才之所以重要,是因为被称之为“人才”的劳动者凝聚了其自身的品质、知识、能力、经验、信息等生产要素,而这些生产要素恰恰正是一个社会、一个国家、一个民族不断进步的唯一的澎湃动力和不竭源泉。

在课题研究过程中,我们注意到与人才资本密切相关的 “人才资源” 这一概念。一定数量人才资本的汇聚形成一个组织的人才资源。人才资源可以用一定范围内具有为社会创造物质财富和精神文化财富的、从事智力劳动和体力劳动的人的数量和质量来表示。与人才资本相比,人才资源是一个更宏观、更概括性的范畴,强调的是人才资本中的同质性。

与“人才资源”的概念相比,“人才资本”的概念与人事制度的互动关系更为密切。首先,通过一系列的规章制度,组织人事部门对人力资源的配置与使用进行规范、调整、引导、激励、约束、保障,这一过程必然会对人才资本产生相应的影响,而人才资本所有者也必然会对人事制度作出积极的抑或消极的反应。因此,人事制度与人才资本之间的互动关系表现得尤为显著。再者,由于人才资本的最大特性是与其所有者的不可分割性, 从而具有高度的自主能动性。在组织人事部门对人才资本进行管理、使用、吸引、培养的同时,人才资本所有者也通过学习、经验的积累与自我锻炼等方式,对自身的人才资本不断地追加投资,这一双向的努力是我们所不可忽视的。基于探讨人事制度、人才资本所有者与人才成长规律之间互动关系的便利,更为牢固地树立“以人为本”理念,尊重人才资本所有者的创造性,从而更好遵循人才成长规律,积极反馈人才资本开发的需求,不断推进人事制度深化改革的进程,在本课题研究中,我们倾向于使用“人才资本”这一概念。

(二)人才资本的特征

与物质资本一样,人才资本也具有资本的共性:作为生产性资本,必须通过教育、培训、医疗保健、迁移流动等途径的投资才能形成;投资具有一定的风险性;投资能够产生收益。同时,作为人类社会中最为关键的资源,由于其载体的特殊性,与物质资本相比,人才资本更具有以下显著特性:

1. 私有性

人才资本的载体是个人。在工作中,人才资本所有者只是部分让渡了人才资本的使用权,而非人才资本的所有权。在人才资本所有权和使用权相分离的情况下,如何充分尊重所有者的权益,尽可能地激发所有者的奉献感和创造欲,需要一套完善的激励约束机制来加以解决。

2. 依附性

人才资本的依附性表现在对人身的依附和物质资本的依附。人是人才资本的天然载体,一切才能和智慧都依附于活生生的人而存在。同时,在生产劳动中,人才资本只有与物质资本相结合才能实现其使用价值。

3. 不可视性和难以度量性

人才资本的价值是看不见和摸不着的,也难以直接、简单地衡量和评价。

4. 易耗性

类似物质资本中的固定资本,人才资本的价值在人的生命周期内逐步转移到工作成果中去。人才资本的易耗性是显而易见的,其损耗可分为有形损耗和无形损耗。有形损耗也称物质损耗,是指人才资本的物质要素由于生命规律的作用所造成的价值的损失(比如,年龄老化造成体力和智力的下降);无形损耗也称精神损耗,是指人才资本在其生命周期内由于知识更新、技术进步和信息沟通所引起的价值的损失。随着知识经济、信息社会的来临,新知识层出不穷、信息激增、技术进步加快,竞争加剧,使人才资本中的知识、技能和信息呈现加速老化态势(比如,因跟不上形势发展需要,过去较高层次的人才资本,现在可能已经成为最基本的、甚至低层次的人才资本)。现代社会中,人才资本的无形损耗呈上升趋势。

5. 流动性

人才资本可以随着其载体的流动而流动,也会随着其载体的停留而停留。

6. 非同质性

同样的物质资本具有的功能是一样的,而人才资本具有显著的非同质性,人才尤其是高级人才是不可复制和替代的。

(三)人才资本开发所需要的机制

正是因为人才资本具有上述诸多显著特性,所以,在人才资本开发过程中,组织(人才资源的使用者)必须遵循上述规律,设计出相应的工作机制,以推进人才资本的开发进程。

1. 分配机制和保障机制

人才资本对物质资本具有强烈的依附性。健康的体魄和良好的精神状态是人发挥其人才资本使用价值的前提和基础。并且,人才资本再生产也是社会再生产的前提与基础。而健康的体魄、良好的精神状态以及人才资本再生产都需要在生活资料、法律保障、住房、教育、医疗、保健、养老和子女抚养等方面的不断投入。因此,在人才资本开发中,一套合理规范、健全完善的分配机制和保障机制是必不可少的。

2. 培训机制

通过制度化、经常化的培训,及时补充、更新人才资本中的知识、信息与技能等要素,可以延缓人才资本的无形损耗,乃至增加人才资本的价值。

3. 约束机制

行政主体是政府职能的委托人,而受雇于政府的工作人员是作为行使政府职能的代理人出现的。在人才资本使用权与所有权相分离的前提下,行政主体与工作人员之间的委托——代理关系得到了强化。委托人的目标是政府职能的充分发挥,而代理人的目标是自我报酬最大化,两者之间存在利益冲突,从而引发了代理成本。要减少行政主体的代理成本,必须通过监督和约束措施来控制管理者(工作人员)的行为。这些措施包括审计、正规的控制系统以及预算限制等。

4. 配置机制

如何将人才资本投入社会生产及其他经济活动之中予以使用是人才资本开发进程中最重要的环节。将合适的人放到合适的岗位上,实现人岗相适,使人才资本实现价值最大化,以激发其工作热情和创造欲,让人才活力的竞相迸发和聪明才智的充分涌流,并形成良性循环的人才资本结构,极大提高行政主体的行政效率,保证社会经济发展的需要,是人才资本配置机制的目标。

5. 交流机制

资本的流动性是现代经济的重要特征。人才资本的适当流动可以促使人才资本不断得到优化配置,结构得到适时调整,从而带动其他生产要素按照效率原则得以有效重组。

6. 考核评价机制

由于人才资本的不可视性和难以度量性,使考核评价尤为重要。《汉书 · 谷永论》:“明度量以程能,考功实以定德。”考核评价主要包括个人素质、能力、对行政主体的贡献等。全面的考核和公正的评价,有利于人才资本的自我定位,激发其成就感、责任心和事业心,使人才的能动性和创造性得到充分发挥。对于行政主体而言,准确的考核评价更是促进干部合理竞争的重要手段。人才资本的价值主要是通过工作业绩和工作表现而得以间接的表达,因此,绩效考评是考核评价机制非常重要的内容。

7. 竞争激励机制

竞争激励机制具有激发人们积极性和创造性的驱动功能。人是有思想的动物,人的行为受其思想支配,思想的产生是人们社会生活的综合反映,支配个人行为的思想是社会需要和个人需要的融合。在社会需要和个人需要趋向一致时,或者为使个人需要更符合社会需要时,行政主体可以通过采取竞争激励方式,为满足符合社会要求的个人需要提供机会和条件,那么个人就可以把满足自己需要的心理转化为行为思想动机,指导产生追求行为,形成强大的内在动力,在个人自觉自愿的心理支配下,其个人职能和体能就可能得到最大限度的发挥。如果行政主体能够不断提供参与竞争的激励机会和条件,那么行政客体就会产生不断被激发向上的精神和动力。

(四)人事制度的有机构成

何为制度?《商君书》:“凡将立国,制度不可不察也,治法不可不慎也,国务不可不谨也,……”,其含义是制定法度。《礼记》:“故天子有田以处其子孙,诸侯有国以处其子孙,大夫有采以处其子孙,是为制度。”基本含义同上。《辞海》对制度的解释:制度的第一个含义是指要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程;第二为在一定的历史条件下形成的政治经济文化等方面的体系;第三指政治上的规模法度,如:“汉家自有制度,本以霸、王道杂之。”《说文解字》:“制,裁也,从未从刀。……度,法制也,从又,庶省声。”“度”是动词“制”的标准、尺度、规则,“制”是使“度”具有社会意义和自然属性及其社会价值的生成,是使“制”的对象成形、成象的动作。

基于对制度解释的评判,我们似乎可以将人事制度作如下理解:人们共同遵守的、对人们可能采取的机会主义行为具有约束作用,能够有效维护人才资本的秩序化运转,帮助避免并缓和冲突,为人才自由和权利提供有效的保护,并增进分工协作,从而促进人才资本发展和繁荣的各种人才管理机制(规程)的有机结合。

在人事制度的若干机制中,必要的物质资本是人才资本生存、发展和再生产的基础,因此,分配与保障机制无疑是奠基之石。培训机制是人才资本发展的“动力”;而约束机制则对人才资本的机会主义行为进行规范、调整与约束。这两个机制分列人才资本两侧。配置机制和交流机制决定着人才资本的流动,对人才结构进行有机的调整。通过分配与保障机制、培训机制、约束机制、配置机制和交流机制等人才资本管理与服务上的“投入”,人才资本必然会有所“产出”,考核评价机制则对人才资本的“投入—产出”进行估算。而竞争激励机制设定了人才资本发展的方向和路径,是人才成长的驱动器。

 


二、人事制度、人才发展与人才成长规律

(一)制度的作用

人类社会生活中的各种相互行为,都依赖于某种源自文化和社群经验形成的信任。文化和信任是一种社会秩序的基础,试图维护社会的秩序化状态,就必须依赖能有效防范各种机会主义行为和不可预见行为的规则。因此,规范人类行为的制度规则对人类发展是至关重要的,甚至,人类社会的进步和演化,都主要的依赖于制度以及支撑不同制度的人类基本价值和共同知识模式。首先,制度对个人和群体行为具有统一协调的作用,同时,制度规定的现状是任何集体行动的出发点。制度构建着关键的社会资本,从而形成一种有效的,具有保障功能并形成稳定预期的信息空间。“制度在人类社会行为的关系中的普遍存在及其必要性,没有特定的制度结构体系和共同的制度价值信仰将无法构建稳定有序的社会关系”。制度的存在是所有持久有序的社会关系的重要的组成部分。“离开制度,我们所认为的理所当然的日常生活将变得完全不可能甚至无法想象”。

制度作为人们共同遵守的办事规范或行为准则,是对人的行为的硬约束。人们一旦选择了某种制度,无论这种制度是好是坏,就会沿着这一制度走下去,产生对该制度的“路径依赖”,因此,作为能够对体制产生结构性影响的制度,更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。不过,在“路径依赖”的力量使这一制度不断“自我强化”的同时,各种利益主体通过制度性活动,尤其是在有重要的外生变量影响或有突发性重大事件发生的情况下,有可能最终改变了原有的制度,这就是制度变迁的过程。

制度的“路径依赖”性和制度变迁的特点很值得我们的关注。在制度形成过程中,如果是一个好的制度,我们要不失时机地推动、促进制度建设,努力贯彻执行,不断强化制度的路径依赖性,使它得以确立、运用、推广。如果这一制度不是好的制度,我们要及时发现问题,采取果断措施,或者改进制度,或者终止制度的实施,以免产生路径依赖性,使不好的制度延续下去。总之,在制订、执行一项制度的时候,作为制度的制订者和执行者,必须深思熟虑,广泛征求、认真分析群众的意见和建议;在决策时,慎重又不犹豫,果断又不卤莽。同时,要善于抓住有利时机,充分运用重要的外生变量影响或突发性重大事件的力量,推动、实现制度飞跃式的变革与创新。

(二)人事制度、人才发展与人才成长规律

遵循人才成长规律,不断推进和深化干部人事制度改革,必须深刻把握人事制度、人才发展和人才成长规律之间的内在联系。

一方面,人事制度对人才成长规律有深刻影响。人事制度通过各种人才管理机制,构建成人才资本共同的价值理念和知识模式,不断地规范、调整、约束、引导、激励、保障着人才资本的工作行为,从而直接影响着人才资本的产出机制——工作业绩。在考核评价机制对工作业绩作出考核与评价的基础上,竞争激励机制决定着人才发展的方向与模式。而从人才发展的历程与模式中,我们可以归纳出人才成长的规律。这就是人事制度影响人才成长规律的传导机制。

另一方面,人才成长规律也反作用于人事制度。为促进人才的全面发展,我们必须坚持以人为本,遵循人才成长规律,不断深化干部人事制度改革,建立、健全、完善那些能够更好地尊重理解人、关心爱护人的人事工作机制,以充分调动激发人才的积极性和创造性。其中,最重要的是要制订和实施能够客观公正、实事求是地评价工作业绩的考核评价体系,完善健全竞争激励机制,以形成正确的用人导向和有利于优秀人才脱颖而出的选拔任用方式。这就是人才成长规律反作用于人事制度的传导机制。

人事制度与人才成长规律归根到底都要作用于人才的发展。“一个好的制度可以使坏人变成好人,一个坏的制度可以使好人变坏”。好人与坏人的评判是基于其行为和表现而作出的。同理,在人事制度、人才发展和人才成长规律三者的传导机制中,人才的行为及其工作业绩也扮演着重要的角色。如何评价人事制度的优劣,关键要看它能否促进人才的全面发展。而人才的发展是一个渐进的过程,其效果难以立竿见影,我们只能从人才的工作表现和业绩来评判。好的制度催人奋进,让人积极向上,可以推动良好的作风建设的形成与发展。而一个不好的人事制度,使小人得志,君子遭殃,歪风邪气盛行,庸俗作风弥漫,让人无心做事,有心钻营,最终导致事业失败。

“一叶落而知秋之将至”,在人事制度的制订和实施过程中,人事部门要善于见微知著,透过现象看本质,高度重视、善于倾听群众的意见和建议,甚至是抱怨与牢骚,要善于从人才的业绩表现和言行举止中捕捉有价值的信息与信号,提出解决问题的思路,不断化解矛盾,处理好各种利益关系。

三、财政部人才成长规律

既然人才成长是有规律可循的,那么,财政部人才成长规律又是怎样的呢?在论证人才资本、人才发展与人才成长规律的内在联系的基础上,我们来探讨财政部人才成长规律。

纵观我国国家政治经济体制变迁的历史,尤其财政部机构职能演变的历史,我们不难看到,财政部的人才发展无不与之息息相关。“财政”乃“以财御政”,是国家宏观调控的重要手段,是政府工作的重要物质基础。作为一个综合经济管理部门,财政部宏观调控、管理职能的发挥与完善是财政部人才发展的前提。

财政部作为一个与共和国一起成长的部委,有很多优良的传统经过历史的酝酿和积淀,被一代又一代财政部干部继承和发扬开来。服务大局的意识,热爱财政事业、献身财政事业的事业心与责任感,谦虚谨慎的工作作风,好学上进的学习作风,艰苦朴素的生活作风,这些都是从我们财政部干部身上焕发出来的优良的传统和作风。工作中,老同志能够很好地发挥着“传、帮、带”的作用,让年轻同志及时分享工作的心得与体会;生活中,老同志以身作则,用高尚的人格、情操感化着年轻同志。优良的传统和作风在潜移默化中构建成具有财政部特色的人文、文化景观,熏陶、激励着一批又一批的财政部干部,营造了“鼓励人才干事业、支持人才干成事业、帮助人才干好事业”的良好环境。

财政部始终高度重视人才的培养工作,通过创造性地培训干部、积极加强干部交流,提供人才成长所需要的平台,促进人才的良好发展。在干部培训工作中,坚持“为财政工作服务、为提高财政干部队伍整体素质服务”的培训方针,加强培训教材、培训基地、培训师资和培训管理者队伍建设,采取国内培训与国外培训相结合、业余培训与脱产培训相结合、培训与研讨相结合、短期培训与中长期培训相结合等方式,有计划地开展了思想政治教育、财政业务培训、初任和任职培训、WTO和外语及计算机等多方面的干部教育培训工作。在干部交流中,将干部交流工作与基层锻炼工作紧密结合,以援藏、援疆、挂职锻炼、西部挂职锻炼、扶贫、博士服务团等多种形式让机关干部深入基层工作,锻炼自我,提高领导水平和增强领导能力。

人才发展归根到底还是离不开其自身的努力,其努力主要体现在以下几个方面:一是向上攀登。能够牢固树立终身教育的理念,通过不断加强培训,来提高自身的理论水平和工作能力,将自己培养成为有真知灼见、真才实学的人才,以适应不断发展的新形势。二是向下深入。“纸上得来终觉浅,绝知此事要躬行”。通过深入基层调查研究、到基层挂职锻炼等办法,加深对基层和实际的了解,增强对基本国情的认识,不断地制订出有利国计民生的好制度、真正具有可操作性的好办法、能为大家服好务的办法。比如,全面取消了在中国绵亘2600年的“皇粮国税”——农业税——的政策,以及粮食直补政策,让农民真正得到实惠,让农业基础牢固,让农村和谐发展。三是横向交流。阅历丰富是增长本领的极好途径,人才的能力能在交流中不断得到提高。四是自我修养。为什么接受同样的系统教育,在同样的社会环境中实践,有的人能成为国家的栋梁之才,而有的则不能成才,其主要区别就在于主观是否努力,是否加强了自我修养。“修”就是切磋琢磨、内省。《诗经》中的“有匪君子,如切如磋,如琢如磨”就是形容君子的品格犹如经过雕琢的金石美玉。“养”就是涵育熏陶,即通过涵养、培育和陶冶,进行充实和完善。修养是指一个人经过学习、内省、磨炼、涵育和陶冶的功夫,来提高自己的素质和能力。不断加强自身修养对一个人掌握科学文化知识、形成合理的智能结构、培养创造性思维、具备良好的心理素质、提高领导管理素质等起着重要作用。

透过财政部人才不断成长、干部不断发展的现象,我们可以将财政部人才成长规律总结为以下几点:财政职能的发挥和完善是财政部人才成长的前提,财政部优良的传统和作风为人才发展营造了良好的氛围,财政部高度重视人才培养、不断创造条件促进人才发展是人才成长的外在动力,人才自身的不断学习和实践是人才成长的关键要素。

四、财政部深化干部人事制度改革

(一)可行性分析

全国人才工作会议以来,人才强国战略提上组织人事工作日程。在实施该战略过程中,我们深刻地体会到:人才资源已成为最重要的战略资源,而人才竞争的背后实际上就是制度的竞争。实施人才战略,制度建设是关键。作为能够对人才成长产生结构性影响的人事制度,更带有根本性、全局性、稳定性和长期性的意义。人事制度通过各种管理机制与规程,促进构建干部共同的价值理念和必备的知识、能力结构,不断地规范、调整、激励、约束着干部的从政从业行为,为干部成长和进步搭建好“前进的轨道”。

为贯彻落实中央关于整体推进干部人事制度改革新要求的需要,为符合建设结构合理、素质优良的干部队伍的需要,为顺应新形势和新任务提出创新人事制度的需要,我们必须应对各种需求提出的挑战,不断地深化干部人事制度改革,努力建立健全一整套符合构建和谐社会要求、遵循财政干部成长规律、能够充分发挥广大财政干部干的积极性和创造性的干部人事制度。

通过人事制度的制订、完善与落实,尤其是健全完善竞争激励制度,实施能够客观公正、实事求是地评价工作业绩的考核评价体系,推行有利于优秀人才脱颖而出的选拔任用方式,充分发挥各项人事制度之间的合力,形成一个有效激励、竞争择优、各尽所能、各得其所的干部人事工作机制。

人事工作机制的有效运行,可以推动干部主动向上攀登、向下深入、横向交流、自我修养,不断促进人才的成长,努力打造出一支高素质的财政干部队伍。

在本课题的第一部分,我们研究探讨了开发人才资本所需要的七大人事工作机制。基于开发人才资本、促进人才资本更好发展这一共同目标,七大人事工作机制有机结合成为人事制度。在本课题的第二部分,我们研究了人事制度、人才发展和人才成长规律之间的内在联系与传导机制。通过第一、第二部分的研究,我们可以清晰地把握人才资本、人事工作机制、人事制度、人才发展以及人才成长规律之间的脉络。因此,人事制度改革发轫于促进人才资本的开发,体现于人事工作机制的改革与创新,表现在人才资本作用的最大化发挥与工作业绩的提升,最终回归到人才的全面发展和人才成长规律的提炼。传导机制环环相扣,有始有终,统一着力于人才充分涌流的目标。因此,从理论上看,改革与创新干部人事工作机制,深化干部人事制度改革,必然会对人才行为进行新的规范、调整、激励、约束、引导与保障,从而改变人才的产出机制,引发人才成长规律的变化。“牵一发而动全身”,深化干部人事制度改革的意义重大,影响深远。

(二)财政部深化干部人事制度改革的实践与成效

1. 抓课题研究,明确财政部干部队伍建设的工作目标和思路

财政部党组历来十分重视干部队伍建设工作。2003年新一届党组成立伊始,就将财政部干部队伍建设问题作为部党组确定研究的六大重点课题之一,由金人庆部长、金莲淑纪检组长和廖晓军副部长挂帅,人事教育司等有关职能部门具体组织调研。调研内容包括:总结财政部干部队伍建设的历史经验,并对财政人才成长的规律进行研究;梳理近些年来中央关于干部人事工作的一系列文件和会议精神,检查财政部贯彻落实的情况;分析新形势下财政职能作用的新变化对财政干部队伍建设的新要求,提出新时期财政部干部人事工作的总体目标、基本思路和具体措施。

在深入调研的基础上,部党组站在加强执政能力建设和先进性建设的战略高度,统筹规划,明确了“健全一套制度,形成一个机制,造就一支队伍”的干部人事工作总体目标和“向上攀登(学习提高)、向下深入(深入基层)、横向交流(轮岗交流)、自我修养”的人才建设工作思路,其目的是要通过修订和创新有关干部人事制度,使之相互配套、形成体系,在制度的执行过程中互为补充,相互作用,以促进形成一个人尽其才、各得其所、竞争择优、充满活力的选人用人机制,促进人才培养,促进干部队伍素质的整体提高。

2. 抓制度建设,促进形成良好的选人用人机制

在全面清理财政部已有的干部人事工作制度的基础上,根据中央新的精神和财政工作发展的需要,部党组部署制订了财政部机关人事管理工作的纲要性文件——《财政部机关人事工作纲要》,其内容涵盖了机构编制、职务设置、干部调配、选拔任用、考核、后备干部、交流、回避、奖惩、培训、工资福利、辞职辞退、退休、出国(境)审批等干部人事工作的主要方面。目前该《纲要》已经部党组会议研究,并原则通过。在《纲要》制订之后,以《纲要》为指导,财政部全面加强配套制度与实施办法的制订工作,相继制订了《财政部重点骨干人才培养规划》、《财政部机关2005年副司级领导职位竞争上岗实施方案》、《财政部机关2005年处级领导职位竞争上岗实施方案》、《国家会计学院业绩考核评价体系》及其《实施细则》、《国家会计学院财务管理办法》以及《财政监察专员办事机构人事管理暂行办法》等有关的配套制度和实施办法。这些配套制度和实施办法的有机结合,有利于形成一个规范的、具有内在逻辑架构关系的人事制度体系,并在实施的过程中促进形成一个良好的选人用人机制。

干部人事制度建设的重点是选拔任用制度。在此方面,财政部做了如下探索和实践:

(1)明确和规范干部职务晋升的渠道和方式

首先是明确财政部机关选拔任用处级以上干部采用竞争上岗或推荐考察的方式进行。其次是具体规定:对于需要提拔任用的副司级和正、副处级领导职位,主要通过竞争上岗的方式产生任职人选;对于需要提拔任用的正司级领导职位和少数不适宜竞争上岗的副司级及正、副处级职位(由部党组确定),通过推荐考察的方式产生任职人选;提拔担任司、处级非领导职务,通过推荐考察的方式产生任职人选。此外,还着手研究实行职务与职级相结合的问题。

明确和规范干部职务晋升的渠道和方式,既是制度建设的需要,同时也有利于起到分类、分流的作用,使各类人才都能找到适合其实际情况的晋升通道,不同类型的人才可以走不同的晋升通道。

(2)合理把握晋升司级非领导职务的资格条件

根据部机关干部队伍年龄等结构状况和干部职数的限额,在调查研究的基础上,部党组决定对司级非领导职务的晋升办法作适当调整,即在全面考察干部、坚持德才兼备原则的基础上,更多地考虑干部在任职时间和年龄等方面的“年功”因素。新办法的实施,有利于解决部分年龄较大、工作勤恳、累积贡献多、但不适宜竞争上岗的同志的晋升通道问题。

(3)实行司、处级领导职务的最高任职年龄制度

担任正司级、副司级、处级领导职务且年满规定的最高任职年龄的,转任非领导职务。实施几年来,有效地推进了领导干部年轻化的进程,也使老同志在退休前有了一个缓冲期。

(4)从实际出发不断完善竞争上岗实施方案

2004年部机关开展较大规模的竞争上岗之后,我们及时征求各方面的意见,部党组召开会议专题研究,对部机关竞争上岗实施方案进行了修订。修订后的方案更切合实际,提高了工作效率。在具体做法上有这样几个特点:一是合理设定竞争范围,规定副司级领导职务在全部机关范围内竞争,处级领导职务以司局为单位竞争,由此较大地提高了工作效率。二是规定参加竞争者在报名时不针对具体职位,只竞争任职资格,竞争后按规定比例确定入围人选。副司级领导职位由部党组根据工作需要和组织考察情况安排任职;处级领导职位由所在司局提出任职意见,并按规定程序报批。这样做的优点是,既能发挥竞争上岗在选拔人才方面的优势,又能较好地体现党管干部的原则。三是将以前三个年度的年度考核量化测评结果与现实测评分共同组成民主测评得分,使年度考核与竞争上岗有机结合,以便全面考核和评价干部。

2004年竞争上岗中,有8名干部走上副司级领导岗位,有58名干部走上处级领导岗位;通过 2005年的竞争上岗,又有8名干部走上副司级领导岗位,有99名干部走上处级领导岗位。从2005年竞争上岗来看,产生的8位副司级领导干部平均年龄为40.75岁,其中,年龄最小的38岁,年龄最大的47岁,博士2人,占25%,硕士3人,占37.5%;产生的正处级领导干部年龄最小的34岁,年龄最大的43岁,博士6人,占18%,硕士11人,占33%;产生的副处级领导干部年龄最小的28岁,年龄最大的43岁,博士8人,占12%,硕士34人,占51.5%。通过两年竞争上岗,一批35-45岁之间的素质高、能力强的优秀干部分别走上司、处级领导岗位,在财政改革和发展中发挥着重要作用。在开展竞争上岗工作的同时,财政部改进民主推荐、民主测评方式,完善非领导职务的晋升办法,106名干部通过考察推荐晋升了相应的非领导职务。竞争激励机制(选拔任用方式)充分体现了“各尽所能、各得其所”的精神实质,让干部队伍呈现出气顺心齐劲足的新气象。

3. 抓人才培养,促进干部队伍整体素质的提高

1)实施大规模培训干部计划

为贯彻落实中央关于大规模培训干部、大幅度提高干部素质的精神,推动建立我部干部教育培训的长效机制,财政部制订了《财政部干部教育培训工作管理办法》、《财政部公务员培训管理办法》等十几项规章制度,并在实际工作中认真贯彻执行。特别是2004年初,部党组会议决定:将干部教育培训与晋升、年度考核挂钩,真正做到“不培训不上岗,不培训不提拔,不培训不评优”,从制度上调动了干部参加教育培训的积极性。

2005年的统计数字来看,该年实际参加培训的人员占到总人数的90.91%,参加培训7天以上的人员占到总人数的64.20%,参加培训7天以下的人员占到总人数的26.70%。培训渠道中除了送到中央党校、干部学院和行政学院等部外培训机构学习外,部内举办的培训主要有:为新录用人员举办的岗前培训,为晋升领导职务人员举办的任职培训,为适应业务工作需要举办的专项业务培训,以更新知识为目的的培训,英语强化和英语沙龙等形式的培训。在200511月中组部召开的“全国大规模培训干部工作经验交流会”上,财政部以“围绕新时期财政中心工作,积极探索机关干部岗位培训新模式”为题作了经验介绍。

2)制定并开始实施重点骨干人才培养规划

为适应新世纪、新阶段财政改革与发展的需要,打造一支政治坚定、工作出色、作风过硬的战略人才队伍,根据金人庆部长关于“从长远考虑,财政部要有组织、有意识地培养一批中高级人才”的指示精神,2005年,财政部制定并开始实施了《财政部重点骨干人才培养规划》。计划每年选派20人左右的司、处级干部到国内外名牌大学、外国政府机构、国际组织及驻外机构进行培养深造,力争在5年内,培养出一支100人左右的结构合理的重点骨干人才队伍。根据实际,财政部将重点培养以下三类急需人才:

1) 财经外交人才(外才)

随着我国经济快速增长和国际地位的不断上升,中国在世界政治经济舞台上的影响力越来越大,如何扮演好自己的角色,担负起应尽的责任,充分行使自己的权力,发挥财经外交在世界和平与发展中的作用,是我们面临的一个重要课题。近年来,财政部作为我国对外财经合作的重要窗口,在国家整体外交战略指导下,积极推动发展我国与世界主要经济体及其他发展中国家的财经合作,维护我国经济利益,构建良好的外部氛围,为实现国内发展与对外开放相统筹,做出了积极的贡献。一方面,我们开展对外财经合作与交流已超越单纯的“与国际接轨”,转向更多地参与国际经济规则的制定和国际经济秩序的构建;另一方面,面对国际社会对中国关注和期望的增加,通过参与国际财经合作与交流,阐释中国的发展道路和发展理念,增信释疑,加强与主要国家的经济政策协调,实现与世界各国的互利共赢和共同发展。在这种新的形势和新的任务面前,急需培养数量更多、质量更高的财经外交人才。

财经外交人才的培养目标是:具有一定的经济理论基础,熟悉国际国内财经政策;具有宽阔的国际化视野,洞悉国际政治、经济和外交历史,能够准确把握国际政治、经济关系格局及发展趋势,具有高度的政治敏锐性和政治洞察力;具有熟练的财经外交技巧和较强的应变能力,能够熟练运用外语进行国际交流与谈判。

2)财经专家人才(专才)

随着财政改革的纵深发展,需要一批具有深厚的财经专业理论功底,能够把握某一财经领域国际国内政策的沿革与走向,实务工作经验丰富,有很强的政策制度设计能力,具备运用外语获取相关信息的能力的专家型人才。重点是培养预算管理、公共支出、税收政策研究设计、会计制度研究设计、财政法规研究制定等方面的财经专家人才。

3)财经复合人才(通才)

伴随我国社会主义市场经济体制改革的逐步深入,财政对社会经济发展的宏观调控作用越来越大,如何运用好财政政策支持经济发展和社会进步,有效地参与、加强和改善宏观调控,也是摆在我们面前的一个重要课题。为此,需要加大对财经复合人才的培养力度,使之具有深厚的宏观经济理论功底,熟悉国内外财经政策,了解和掌握国内外前沿性财政政策理论和研究动态,具有很强的财政政策与制度的研究与设计能力,具有运用外语获取相关信息的能力。

重点骨干人才培养的规划就是要为一些素质优秀、潜力大的干部量身制定培训方案,充分发挥其长处,弥补其不足,以更好地适应新任务和新形势的挑战。而骨干人才梯队一旦形成,其适应能力强、使用方便、行政成本小、功能强大的优势也将非常显著。

3)大兴调查研究之风,扩大下基层锻炼的成果

财政部党组非常关注并认真部署调查研究工作,党组成员亲自挂帅开展对重点课题的研究,各司局也结合本职工作广泛开展深入基层、深入实际的调查研究工作,提出了许多很有价值的调研报告,在推进工作的同时,有效地促进了干部队伍素质的提高。

按照“经历增长才干”的理念,财政部部在严格按照规定安排缺乏基层工作经历的年轻同志下基层锻炼的同时,还有计划地选派一些司、处级干部到基层挂职锻炼,以促其向下深入,增长才干。目前,仅司级干部中就有12人正在地方挂职锻炼。其中,援藏2人,援疆2人,支援东北老工业基地2人,安排到有关省财政厅挂职副厅长3人,安排到财政部驻有关省财政监察专员办事处挂职监察专员、副专员3人。另外,还有一批处级及以下级别的干部在地方基层锻炼。

4)推进干部交流

2005年,财政部对4个司局的一把手进行了跨司轮岗交流,对62名处级干部进行了跨处轮岗交流。经过近些年的轮岗交流,目前在部机关,有在两个以上司局任正副司级职务经历的正司级干部占其总数的67.74%;有在两个以上司局任副司级职务经历的副司级干部占其总数的18.60%;有在两个以上处室任正副处级职务经历的正副处级干部占其总数的56.25%。

 

财政部深化干部人事制度改革是一个渐进的过程,是新一届部党组不断思索、大胆实践、锐意创新干部队伍建设的过程,这一不断发展和完善的过程始终紧密结合财政部干部队伍建设实际,始终遵循财政部人才成长规律,始终立足发挥完善财政职能、继承发扬优良传统、加强干部培养锻炼、促使干部提高素质与能力的目标,全面推进竞争激励机制、考核评价机制、交流机制、培训机制、配置机制、约束机制、分配与保障机制等七大人事工作机制的改革、创新、完善,最终形成规范的、具有内在逻辑架构的人事制度体系,又统一于、并指导着财政部干部队伍建设新的实践。

五、对财政部现行人事制度的评价及政策建议

 

财政部深化干部人事制度改革是一个开放、发展的体系,需要在实践检验中不断得到完善、发展、再完善、再发展,从而实现其自身的螺旋式上升与波浪式前进,进而推进其继续深化的进程。干部人事制度的开放性和发展性决定了我们的人事制度改革依然存在诸多问题和矛盾,需要我们不断地加以解决;而这些问题和矛盾恰恰又是我们继续深化干部人事制度改革新的起点,向我们干部人事工作提出了新的挑战,也指明了新的努力方向。

结合财政部干部队伍建设实践,运用本课题研究的成果,我们对当前我部人事制度和人事工作机制作出粗浅判断,提出一些不成熟的看法,以启迪思路、拓宽视野。最后,针对当前人事人才工作的新形势和新要求,我们提出人事干部加强自身建设的一些意见和建议。

() 对当前我部人事工作机制的判断和看法

在本课题研究的第一部分,我们分析了人才资本开发过程中组织(人才资源的使用者)应设计出的相应工作机制,包括竞争激励机制、考核评价机制、交流机制、配置机制、培训机制、约束机制、分配和保障机制等,下面我们将分别从这些方面对我部人事工作机制进行初步分析,以更好地推进我部人才资本的开发进程。

1. 关于竞争激励机制

就财政部人事制度中的选拔任用方式而言,主要有推荐考察和竞争上岗两种方式。推荐考察方式的优点主要有:历史悠久,操作容易;在体现民主的同时,也较好地体现了行政首长负责制和领导在用人上的发言权等。但缺点也很明显:容易形成论资排辈,年轻优秀人才难以脱颖而出;若执行不当,容易出现跑官要官现象。与之相比,竞争上岗方式具有的优点是:有利于打破论资排辈;促使干部不断学习提高自身素质,促进人才成长;强化竞争激励机制。但也存在以下缺点:削弱了领导在用人上的发言权;有可能使一些不擅长考试但工作实绩较为突出的人得不到正常的晋升;若无完善的竞争办法,容易造成人际关系紧张,影响工作。所以,竞争上岗亦非十全十美的办法,但相对于其他干部任用方式,它最能够体现“公道正派、公开公正”的原则。至于需要完善的地方,我们还可以不断探索、改进、完善。

2. 关于考核评价机制

无论是在本课题的第一部分 “人才资本开发所需要的机制”和“人事制度的有机构成”,还是在第二部分“人事制度、人才发展和人才成长规律”中,我们都详细论证了考核评价体系在人才发展中的重要性。反观我部当前推行的考核评价机制,其形式主要包括日常考核、年终考核,以及干部选拔任用中的考察;考核内容主要是“德、能、勤、绩、廉”。尽管近年来考核评价机制不断得到改善,但形式单调、指标粗略依旧是其症结所在。鉴此,我们提出如下建议:

一是建立完善的指标机制。丰富考核内容,在坚持党的干部队伍“四化”方针和德才兼备的原则下,突出对工作业绩的考核。进一步强化廉政考核意识,加强廉政监督。量化评价项目,根据工作性质、责任大小确定评价项目的分值,在此基础上确定干部的年度目标和任期目标,作为评价的依据。完善考核指标体系。建立以工作实绩为核心,适用于不同类型、不同层次、不同岗位的开放性的全面系统的考核指标体系,既要准确地反映干部的品行、才能和工作实绩,又要便于掌握和操作。

二是创新考核运行机制。扩大考核范围,了解干部成长的历程,把握其成长规律,全面了解和评价干部。改进考核方法,建立干部考核信息库和信息网,丰富干部考核材料,避免千人一面、千篇一律。 规范考核程序,通过资质评定、能力测试、个人述职、群众测评、组织考察、统计分析、信息反馈等多种方法,实现由人考核干部向制度考核干部的转变。

三是建立考核的保障机制。加强有关配套制度的建设,树立考核权威,加强考核监督,建立考核责任制,全面提升干部考核工作质量。

3. 关于交流机制

“问渠哪得清如许,为有源头活水来”。在编制职数限定的情况下,如果干部不能得到有效交流的机会,干部出口不畅,新录用人员的进口必然会受到限制。特别是当竞争上岗成为干部选拔任用的常规方式,每年都有一些优秀的干部通过竞争上岗脱颖而出,得到提拔。这样,一方面是干部不断提升,另一方面是干部对外交流不畅,长此以往,干部职数必然挤得满满的,难以给后来的优秀人才留下晋升的空间。新人进不来,老人出不去,干部存量又盘活不了,一潭死水,难免带来一系列问题。

就近年来干部对外交流而言,财政部确实想了很多办法,也取得了一定的成效。干部交流一方面是机遇问题,同时,更是干部自身素质问题。干部素质的提高又有待于培训机制的落实与完善。因此,一方面,要增强统筹兼顾、综合平衡意识,继续推进向部外有计划地输送干部的交流工作,促进干部的合理流动,不断优化部机关干部队伍结构;另一方面,要狠抓培训,以能力建设为核心,提高干部素质。两者结合,标本兼治。

4. 关于配置机制

人才资本作为最重要、最具生产力的资本,必须要将它放在最能发挥其效用的岗位上去。这就是“人岗相适”原理在人事工作实践中的根本体现。而只有准确识别人才的优点与缺点,才能扬长避短,较好地配置人才资本。因此,完善考核评价机制是做好人才配置工作的基础。在此基础上,不断完善人才配置机制,使人才资本的价值最大化,进而形成良性循环的人才资本结构,不断提高行政主体的行政效率。

5. 关于培训机制

近年来,财政部干部培训工作取得较好的成绩,岗位培训工作的成功经验得到了有关部门的高度评价和肯定。但相比较于国外政府、跨国公司以及大型金融机构的培训方案设计之精巧、思路之清晰、效果之显著、形式之创新,我们在培训观念上还显陈旧,在形式上依旧单调,在效果上尚不显著。

未来的培训工作要善于更新观念,不断开拓进取,积极借鉴国外政府、跨国公司的培训理念和培训办法,大力整合培训资源,创新培训方式,不断加强干部培训工作,切实提高财政干部素质。在培训方案的设计中,要善于遵循人才成长规律,尊重人才资本的个性和特征,为人才资本量身定制个性化的培训方案并提供菜单式的培训服务。要构建并完善司、处级不同层次“人才库”基本框架,探索并实施“人才库”建设、个性化培训方法、考核评价体系建设与选拔任用方式四者相结合的有效途径,融人才培训、考核评价、选拔任用、人才发展于一体。

6. 关于约束机制

人性本身决定了每个人都或多或少地有些机会主义动机与行为。没有约束机制,必然导致行政权力为代理人——干部——所滥用。目前,我们人事制度中的干部监督机制还是比较健全的,但在操作中的实际效果却并不见佳。究其原因,关键在于一些完善的监督制度并没有真正落到实处,诸如领导干部收入申报、领导干部个人重大事项报告和领导干部经济责任离任审计等制度依然流于形式。没有实效的办法不是好办法,因此,必须结合实际,制订出于情合理、于法周延、于事简便、能见实效的干部监督制度,并加强制度的贯彻落实力度。

7. 关于分配机制和保障机制

在《管子·牧民篇》里,管仲提出:“仓廪实则知礼节,衣食足则知荣辱。” 这既指明了物质文明对于精神文明的决定性作用,也提出了富以养廉的观点。衣、食、住、行、医,与人才发展息息相关,重要性不言自明。目前,分配机制和保障机制的建设与完善受到诸多因素的影响,譬如国民经济增长水平、公务员的工资制度改革、事业单位工资制度改革、消费水平、物价水平等等,都会影响到我们的分配机制和保障机制的设置。但在能力所及范围之内,真正做到“以人为本”,坚持“群众利益无小事”,尽可能地合理合法地为我们干部解决住房问题、医疗问题和待遇问题,这些都是人事部门更是部党组应该考虑的重要问题。

() 大力加强财政部人事干部队伍自身建设

当前,按照中央的统一部署,干部人事制度改革正处于整体推进阶段,新问题、新情况层出不穷,利益关系交织,矛盾复杂,既给人事工作带来了机遇,也带来了挑战。人事干部作为负责吸引、培养、使用干部的干部,只有夯实自己的理论功底,掌握较高的政策水平,练就一身协调各种利益关系的本领,才能真正履行好岗位职责,为财政工作和事业发展做出更大的贡献。因此,在加强财政部干部队伍建设进程中,我们更应该高度重视人事干部自身建设,不断提高人事干部自身素质。

人事部门要建设一支高素质的人事干部队伍,要善于培养更多的真正能当伯乐的复合型人才,要不断提高贯彻党的干部路线的能力、推动人事制度改革与创新的能力、形成人事工作机制的能力。这些能力与素质都是人事部门和人事干部执政能力的集中体现。人事干部必须用共产党员的八项义务和新时期财政部共产党员先进性具体标准来严格要求自己,不断加强执政能力建设和先进性建设,进一步深化拓展“树组工干部形象”教育,建立完善、配套的措施和制度,推进人事部门自身建设经常化、规范化、制度化进程,不断提高知人善任的能力、整合组织资源的能力、抵制和纠正用人上不正之风的能力。

 

 

参考文献:

1.  Akerlof, George. “The Market for ‘lemons’: Quality Uncertainty and the Market Mechanism,” Quarterly Journal of Economics, 89 (August. 1970).

2.  Jensen, Michael C and Meckling, William H,The Nature of Man”. Journal of Applied Corporate Finance, Summer 1994,V. 7,No. 2, pp. 4-19.

3.  Jensen, Michael C., and Meckling, William H. “Theory of the firm; Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure,” Journal of Financial Economics, 3 (1976).

4. 《人力资源管理—哈佛商学院MBA教程系列》, 北京 红旗出版社,1997

5. 《财政部重点骨干人才培养规划》,财政部人事教育司内部资料,2005

6. 《曾庆红同志在全国组织部长会议上的讲话》,中共中央组织部,《组工通讯》第1期,2006

7. 《财政部机关人事工作纲要》,财政部人事教育司内部资料,2005

8.  范梅芝:《进一步深化政府人事制度改革——建立合法、合理的人力资本运营机制》,《行政与法》,20045

9. 顾自安:《制度分析的经济意义》,“经济学家”网,2005923

10. 徐乃文:《谈建立新的企业干部考核机制》,“安徽马鞍山党建”网,2003627

 
   (人事教育司课题组成员为余蔚平、徐向、朱辇、吴宇宏、孙涛、杨光、梁功平、李庆华。其中,朱辇为课题执笔人)
 

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