中华人民共和国财政部

人事教育司

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【调查报告】

日本公务员队伍建设对我们的启示

  

  一、日本公务员制度的总体情况 

  (一)历史沿革。 

  日本公务员制度伴随着日本资本主义制度的确立而形成,随着日本资本主义制度的变化而发展,大致分为四个阶段。 

  1.明治维新时期近代官吏制度建立。日本传统的文官制度学自中国唐朝,并受欧美国家的影响,由官僚制、恩惠制和品位制综合而成。1867年明治维新运动后,日本在参照近代德意志官吏制模式的基础上,废除了封建等级制度,建立了近代官吏制度,这意味着日本公民全部具有担任官吏的资格,之后陆续制定《官吏惩戒条例》《行政官吏服务纪律》《官吏恩给令》《官吏非职条例》《文官任用令》《文官考试规则》等,逐步演变为以民主制、功绩制和专业制为特点的日本近代官吏制度。 

  2.二战前官吏制度的发展。二战前,日本政党内阁对已经颁布的一些法律条令进行了修改。如1899年山县有朋内阁修改了《文官任用令》,规定通过文官高等考试并有一定经历者,才能任用为敕任官,以此防止政党成员占据敕任官职。此后几年,不同内阁纷纷对法令进行修改或颁布新法令,但往往是官僚、军部、政党势力间勾心斗角,进步意义不大。 

  3.二战后初期的公务员改革。二战结束后,日本实行大规模社会改革,首先对官僚体制进行改革。194610月,美国对日本人事行政顾问团为日本文官制度提出改革意见,194611月日本公布新宪法,规定一般文官任免权力不再属于天皇,公务员由“天皇之家臣”演变为“国民之公仆”。1947年日本政府在美国的指导督促下制定《国家公务员法案》,对公务员的考试、任用、晋升、工资、福利、进修、奖惩、退休等制度做了详细的规定。194871日,日本《国家公务员法》正式实施,标志着日本现代公务员制度的建成。随后日本政府又先后制定了《国家行政组织法》《关于国家公务员职阶制的法律》《地方公务员法》等法律。1958年彻底取消了“恩给制度”。1959年和1962年日本政府分别制定了《国家公务员共济组合法》和《地方公务员共济组合法》,日本公务员养老保险制度也正式建立。 

  4.日本现代公务员制度形成。1996年桥本内阁上台后,提出对公务员制度进行全面改革,200112月颁布《公务员制度改革大纲》,2007年,福田内阁提出了包括公务员制度综合改革的基本方针在内的法案。20086月,日本颁布实施《国家公务员制度改革基本法》(以下简称《基本法》),成立了国家公务员制度改革推进本部和事务局,制定了改革进程表。随后陆续修订《国家公务员法》,建立人事评价制度和公务员考试制度,修改公务员“天仙下凡”制度。2014年,日本正式成立内阁人事局,负责主导国家公务员管理,日本公务员制度改革基本完成。 

  (二)近年来改革的主要措施。 

  二战以后,日本形成了独特的公务员制度体系,但到20世纪80年代后半期,其公务员制度存在的问题逐步显现,作为精英的公务员权力过大,政治家难以左右,政治主张和民意难以得到落实;实行按年晋升、论资排辈的晋升制度,使得政府效率下降、激励缺失;“天仙下凡”的制度,容易产生利益输送、滋生权钱交易等等。为此,日本从上世纪90年代以来提出实施公务员制度改革,并在2008年进入改革的主要实施期,改革的主要措施有:一是强化内阁职能,体现政治主导。《基本法》提出要在议会内阁制下,发挥和实现国家公务员的作用和价值。不断强化内阁的人事管理职能,2014年设立内阁人事局,对机构职数、干部职员进行一元管理。二是注重源头培养,拓宽人才交流。改革公务员录用考试分类制度,完善了分类方式、职位条件、考试程序,通过严格的程序招录到优秀人才,同时增加从社会招录有工作经历的人才分类建立培养体系。三是突出能力实绩,注重以人为本。建立人事考评制度,引入了目标管理方法,更加注重评价的公正性透明性,同时充分考虑公务员自身的需求。将考评结果与晋升和薪金挂钩,为女性公务员工作创造良好环境;开展对工作过劳、加班过度等问题的治理,推动公务员妥善处理工作与生活的关系,促进身心健康。四是强调职业伦理,注重规范运行。日本制定了公务员伦理法,对政务官与事务官接触、公务员与企业接触进行改革,逐步规制“下凡”官员的任职,防止腐败发生。扩大赋予协议缔结权的公务员范围,实行“自律的劳使关系制度”,使公务员制度不断完善。 

  (三)基本原则和职业文化。 

  根据日本宪法和相关法律,日本公务员需要遵守三个原则:一是为全体国民服务思想原则。作为二战后日本公务员制度民主化的重要体现,就是以“为全体国民服务”的思想取代了二战前“为天皇效忠”的思想,日本公务员无论从事任何工作,都必须为全体国民利益而奋斗。二是政治中立原则。“政治中立”的原则是公务员在政治上应做到“保持中立”“不偏不倚”,不参加党派之争以及相关的政治活动。三是民主性原则。即公务员的岗位职责,均须按民主性的原则办事,做到“机会均等”。为使考生都有均等机会,公开竞争,择优录取,对公务员录用发布通知、广泛报道和公开合格名单等方面作出明确规定。 

  日本公务员制度特点与其独特文化有关,其职业文化中具有着极高的职业忠诚度、严苛的上下级关系、绝对服从的执行力、极强的个人职业荣誉感等特点,这也为日本实行精英公务员的培养模式以及对公务员实行论资排辈式的年功晋级等提供了良好的基础,研究日本公务员制度需要在其文化背景中思考。 

  二、日本现行公务员制度的主要内容 

  (一)职位分类制度。 

  按政府层级,分为国家公务员和地方公务员,前者指在中央政府机关或国营事业单位工作的公务员,遵循《国家公务员法》;后者指在地方政府或企事业单位工作的公务员,适用《地方公务员法》。日本共有公务员333万人,其中国家公务员共58.5万人,地方公务员274.4万人。以财务省为例,本省1.68万人,共设大臣官房、主计局、主税局、关税局、理财局、国际局6个局,共1800人,地方支分部局、研修机构等1.5万人。相较而言,日本公务员数量占人口比重在世界各国中居于较低水平。 

  按职位性质,分为政务官(也称特别职)和事务官(也称一般职)两类。政务官是指从事带有政治色彩并承担政务职务的人员,包括大臣(首相、国务)、长官(内阁官房等)、政务次官、政务官、大使、公使、人事官和检查官、司法官和法院职员以及保卫厅职员等。地方公务员属于特别职的包括:都、道、府、县知事,地方议会议员委员、各委员会委员、顾事和参事等。事务官是指参加公务员考试获得职位的公务员,主要按照两种方式划分。一是根据考试方式,分为综合职、一般职、专门职和经验者录用考试,这四类公务员实行不一样的招录条件,不一样的培养和晋升方式,其中综合职考试定位精英公务员,安排在政策规划等综合型岗位,通过频繁的岗位交流以及派遣到海外、高校、企业进行学习培训和实践锻炼,提升其能力素质。一般都能晋升至课长(相当于处长级),特别优秀的可以晋升至事务次官(副部长级)。而一般职和专业职为事务性岗位,一般最多能晋升到课长。经验者录用后一般担任係长以下的专业性职务。二是根据职业类别,将公务员分为行政职、专业行政职、税务职、公安职、海事职、教育职、研究职、医疗职、福利职、附有任期的研究员职、指定职共11类,即除行政机关公务员外,还包括教师、医生和政府研究机构等财政供养人员。 

  (二)考试录用制度。 

  长期以来,日本将公务员考试划分为Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类,实行不同的资格条件、考试程序。2011年改革后变为综合职考试、一般职考试、专业职考试和经验者录用考试四大类。综合职考试相当于过去的Ⅰ类,一般职考试则对应过去的Ⅱ类和Ⅲ类考试。综合职考试需要考生具备国内一流大学研究生和大学学历,考试由人事院直接管理,经过统一的笔试、面试以及部省面谈、考核等程序,报考资格门槛高、考试难度大、程序要求严。一般职和专业职考试分别针对一般大学学历和高中生学历的考生;经验者录用考试是通过考试方式,将有意成为公务员的有经验的民间企业员工引进来。2018年日本招录公务员共4060人,其中综合职692人(女性239人,财务省14人),为申请人(2.2万人)的3%,录取者绝大部分毕业于东京大学、京都大学、早稻田大学这三所在国内排名前列的大学,竞争十分激烈。 

  (三)交流轮岗制度。 

  公务员交流轮岗制度主要是为加强公务员岗位历练,同时防止小集团主义以及与私营企业产生利益联接。日本对综合职公务员一般实行两年一次的岗位调整,不仅跨课局、跨部门,而且跨工作岗位性质进行岗位调整。如,从财务省主计局业务岗位交流到外务省外事工作岗位任职。日本对综合职公务员进行频繁调动岗位,主要是为了培养其综合能力,同时日本奉行大课室主义(Team-working),强调课内相互加强协作,综合职人员调整对团队影响不大。 

  (四)晋级制度。 

  日本政府公务员等级观念较强,强调论资排辈、稳步晋升。公务员晋级主要取决于服务年限、工作业绩、实践能力和公众评价等因素。综合职公务员在工作满25年以前晋升速度相差不大,相互之间只是岗位不同、权力大小不同,一般需要至少工作15年以上才能晋升到课长,只有少数公务员能晋升为局长、事务次官。其他职公务员晋升一般较慢,且最高职务一般晋升到课长。日本建立了与人事评价结果相挂钩的晋升制度,比如,课长职务的晋升条件中,要求最近3次评价中有2次评语在上位或中位,且1年内没有受到惩戒等处分。日本公务员制度体现了按部就班晋升的特色,虽然总体晋升比较缓慢,但给公务员以清晰稳定的成长路径,有利于激发工作热情,而日本高度的自律文化,又使公职人员保持良好的工作状态。 

  (五)人事评价制度。 

  日本对公务员的评价分为能力评价和业绩评价,一般职公务员主要为课长、室长、辅佐、係长、係员这五类考核对象(相当于我国从处长至科级),依据这些公务员的职位要求,分别确定了公务员考核维度和考核指标。 

  从考核维度来看,课长、室长、辅佐、係长、係员五类考核对象都要考核“伦理”,也就是要进行“德”的考核,主要包括“责任感”和“公正性”两个指标。课长、室长、辅佐要考核“组织统帅与人才培养”,包括“业务分工”“进度管理”“能力开发”等指标。係员不需要进行“说明”方面的考核。在考核程序上,实行年初面谈确立考核目标、年中考核目标执行、年底个人申报自我评价、上一级主管考核评价、评价调整确定、反馈评价结果和申诉、结果应用等。考核结果实行“SABCD”五个等次,并与职务晋升和工资等次晋升挂钩,考核结果为S的最高可晋升四个级次,考核结果为CD的则不能晋升。 

  大阪市政府则在国家考核制度的基础上,建立独特的人事考核制度,对考核结果实行绝对评价(评出最终得分)和相对评价(同一职务序列分区排名),规定考核结果实行五个分区,比例分别为5%20%60%10%5%,且每个层级基本都有评价结果为最后两个等次的,考核程序上除被评价对象的上一级主管评价外,增加再上一级主管评价作为上级主管评价的调整参考,最终由上一级主管作出相对排名。考核指标实行业绩、能力、组织运营、其他四大部分,考核结果与晋升和工资奖金直接挂钩,以课长为例,基本年度奖金按1.175个月工资发放,勤勉奖金则分别按不同等次发放,分别为1.4471.2431.0390.9170.807个月工资。大阪市十分强调考核的充分沟通,形成年初考核目标,考核中要跟踪分析,考核后要充分反馈,与考核对象进行交流,充分发挥考核的导向和激励作用。同时,大阪还建立了下级公务员对上级的评价和反馈机制,每年度由下一级公务员对主管的改革意识、抓工作带队伍情况进行评价,评价结果由被评价人的上一级主管掌握情况,并向被评价人反馈情况。 

  (六)培养培训制度。 

  日本政府对公务员培养培训制度主要有以下特点:一是岗位锻炼,跟踪培养。对公务员的培养以岗位培养为主,强调岗位学习和自我提升,普遍采取交任务、压担子、以上带下的方式,以实践锻炼进行培养。比如对新招录公务员建立导师制,实行为期一年的培训,采取选聘的方式确立导师,要求导师以师徒关系进行传帮带,之后继续实行长期的跟踪培养。二是目标导向,分类培训。日本公务员建立科学分类的研修制度,以综合职公务员为重点,入职第1年即需要参加人事院举办的初任研修(3天)、初任行政研修(5周),招录单位也要组织专业的入门培训,工作满3年要参加能力提升研修,担任係长、课长后都要参加研修。工作满6年后选派出国进修2年,拓展国际视野,积累国际人脉。比如人事院2018年选派149人到欧美国家大学研读博士等学历,选派26人进行短期外出研究。一般职和专业职公务员由各府省自行培养,一般侧重短期的业务培训和综合能力培训。地方公务员则主要由地方负责培训,其中特别优秀的课长辅佐和係长级公务员可以选派到总务省(自治大学校)研修。日本各单位对培训非常重视,明确提出选拔“有培养潜力和有需要提升能力”的公务员参加培训,按照培训主管部门和机构下达的计划,先由个人申请,再由单位根据工作实际和申请人需求等因素审批后方可参加培训。换言之,能够参加研修班培训的学员都是比较优秀的公务员。三是成果运用、跟踪管理。日本将参加公务员研修作为能力提升的必需环节,在选派对象上确保根据需要进行培训。学员回岗后,人事院要将培训情况记入个人档案,向单位反馈培训情况,作为选派单位干部使用和晋升的重要参考。同时,由各部省跟踪评估培训后能力提升、改进工作情况,及时向培训部门反馈改进意见。 

  (七)薪酬福利制度。 

  日本公务员工资由日本人事院的工资局负责管理。国家公务员的工资表分为1117表,根据职务晋升、年龄、学历高低和工作年限确定(即年功序列制)。所有国家公务员每年可定期获升一级工资,在考核成绩优良的情况下,另可获特别工资,一般每年获得特别工资的人员比例为30%。日本国家公务员退休时最高可领取62.7个月薪的一次性退休金,退休后每月可领取公务员养老保险金和国民养老保险金,如果提前退职,一次性退职金会更多一些。值得借鉴的有:一是人事院报告制度。日本人事院推行日本国家公务员工资调查比较制度,即每年实施私人企业人员工资调查,根据调查结果将企业从业人员和国家公务员的工资进行比较,为消除二者之间工资水平的差距,就国家公务员工资的变动向内阁和国会提出报告。根据日本人事院统计数据,公务员工资基本上与民间企业工资持平,与市场均衡又具有一定的竞争力,以确保吸引人才加入公务员队伍。二是精细工资表制度。实行完全公开、透明,让全体国民了解公务员的经济收入水平。日本每年发布公务员薪金情况表,比如2018年,本府省课长(50岁)年收入1253万日元(人民币81.4万元),明显高于地方机关课长(50岁)的671万日元(人民币43.6万元)。三是解决地区性工资差异。在薪酬收入上力求平衡地区间差异,避免人才过度集中在大城市,对工作艰苦、条件恶劣、生活不方便的公务员给予支持。四是落实关爱措施。制定防止“过劳死”和减少加班的措施,日本2018年提出,因公共服务需要加班,需经政府机构负责人批准,并设定年加班上限(一般不超过360小时),重要程度高的部门也不能超过720小时,对每月加班超过100小时的人员安排体检。财务省规定一般加班每月控制在45小时,不得超过100小时,同时建立心理健康咨询室,关心公职人员身心健康。 

  (八)退休退职及养老保险制度。 

  长久以来,日本公务员制度最大的特点就是终生雇佣制。法定退休年龄是60岁,到了退休年龄要自动退休,并规定需到65岁才能领取社保金。日本还建立了生涯公务员退职制度,一般在40-50岁离开公务员系统转入其他组织继续工作直到退休,这是公务员基于退职、退休的“天仙下凡”“非升即走”的再就职现象,主要是到私营企业、公营公司和地方工作。为避免引起利益输送,要求高级公务员退职时一般先到非营利机构工作,并将退职情况予以公开。 

  日本目前的养老保险制度实行的是全体国民拥有的国民年金制度,公务员的养老待遇平均水平高于私人部门平均水平。公务员养老金制度主要包括两部分:一是面向全体国民的国民年金制度。它是日本公务员的基础养老金制度,公务员参加国民年金制度,其缴费和待遇水平与其他雇员群体等同。二是公务员独有的共济年金制度。共济年金的资金筹集和发放由互助合作组织负责,公务员和政府共同负担缴费,具体比例为政府和个人各负担7.6%,缴费与待遇水平与公务员的收入相关。日本的公务员津贴补偿制度是为长期在政府机关工作的公务员提供补偿而建立的,为退休公务员提供一次性的待遇支付,经费来源于政府财政。课长级退职且工龄未满25年,退职金有2000万日元;工龄35年的局长级别或事务次官退职,退职金可达6000万日元以上。日本一般公务员退休年龄60岁,检察总长65岁退休,其他检察官63岁退休;医院、疗养院、诊所工作的医师65岁退休,机关办公楼守卫、巡视和日常服务职员63岁退休,其他因岗位和责任特殊难以补充人员的可延至65岁退休。公务员退职享受退职津贴,退休享受退休年金。 

  (九)职业伦理和廉政建设制度。 

  上世纪70年代,以“公费天国”事件为代表的公务员伦理失范现象频繁发生、“天仙下凡”现象又屡禁不止。在政府与企业的复杂关系下,腐败和渎职逐渐成为日本社会的一种结构性问题,日本国民已经逐渐丧失了对政府公务员群体的信任。日本政府为取信于民,从根源上遏制伦理失范现象的发生,开始大力培育公务员的职业伦理精神。一方面,通过《国家公务员伦理法》等法律的制定和公务员伦理审查委员会的成立,推进公务员伦理法治化的建设,让治理伦理失范现象有法可依、违法必究。另一方面,通过公务员伦理培训体系的建立,切实保障公务员职业伦理精神的培育工作落到实处。经过长期的努力,日本公务员所形成的以国民本位精神为核心的服务型职业伦理精神,有效遏制了伦理失范的现象,腐败渎职的现象极少发生。在透明国际组织每年公布的全球清廉指数排名中,日本也常年位居前列。 

  日本建立了以国民本位精神为核心的公务员职业伦理文化,促进了公务员群体服务理念的形成,从而极大的推进了日本服务型政府构建。一方面,在公务员职业伦理文化的影响下,日本公务员已经接受了人民公仆的角色,养成了国民本位思考方式,在便民利民方面做出了很多努力。例如,在日本的公共场所随处可见的指示标识、不同高度的楼梯扶手等大量的便民设施。另一方面,公务员群体主动成为了被监督者,也更愿意接受国民的监督。例如,日本护理保险制度的建立,让国民参与到了社会福利事业之中。通过简政放权,公务员群体不再作为供给者,而是成为了被监督者,同时强调政务公开,每一件事都要进行详细记录并上传网站,供国民监督和反馈建议。 

  三、相关启示 

  日本的政治体制和公务员制度与我国有很大不同,但在公务员队伍建设方面仍有许多可以借鉴的地方。围绕建设高素质财政干部队伍目标,按照建立素质培养、知事识人、选拔任用、从严管理、正向激励“五大体系”要求,提出以下几点建议。 

  (一)优化招录方式,建立高标准的人才选拔机制。 

  日本对国家综合职公务员实行精英选拔招录模式,面向一流高校,按照多轮次、强竞争的程序进行选拔,确保能招录精英人才,提高公务员质量。从2011年以来,我国中央和省级公务员招录考生强调需要2年以上基层工作经历,使得新招录人员整体年龄偏大、素质参差不齐、岗位培养的难度增大,财政系统人员队伍整体老化、综合性人才较缺乏的问题也十分突出。建议在公务员招录工作中加强源头管控,严把入口关。一是拓宽招录渠道,改善队伍结构。认真研究财政人才队伍结构存在的短板,从专业、年龄、素质等方面深入研究人才需求,积极争取组织部门大力支持,采取招录优秀应届毕业生、选调在职公务员、适当招录有工作经验的专业人才等,特别是总结近两年招录选调生的经验,把招录选调生作为补充人员的主渠道,把选调公务员作为补充人员的重要渠道,拓宽招录方式,确保从源头上招录到优秀的人才。二是完善选拔程序,选准选好人才。日本各部、省在人事院笔试、面试的基础上实行面谈和复试,我们借鉴这一做法,在选调生通过全国统一考试的基础上,完善财政系统内部的审核面谈、专业测试、比选择优、岗位匹配等程序,确保选出真正的好苗子。 

  (二)改进教育培训,全面提升财政干部能力素质。 

  日本将干部培训作为公务员能力提升的重要手段,从培训计划、培训内容、培训对象、培训考核等方面精心组织,增强培训的针对性和有效性。当前,我们在财政干部培训工作中一定程度上存在班次多精品少、投入大效益低等问题。建议学习借鉴日本的培训制度,改进方式,努力提升培训工作质量。一是坚持目标导向,抓好培训规划。建立各层级干部的培养体系,包括培养目标方式、课程体系、培养路径等。建立完善新入职人员跟踪培训机制,加强选拔优秀公务员出国培训,建立一个月至两年不等的国外进修制度,拓展国际视野、培养对外财经人才。二是坚持需求导向,抓好培训组织。紧密结合干部队伍实际情况和财税改革发展的实际需要,坚持“需要什么,培训什么”“谁需要培训,就培训谁”的原则,精心设计培训课程,打造重点专题培训班。比如,建议针对新入职干部开发标准化课程,通过政治教育、专业训练、实践磨练、综合培养等,确保干部的政治素质、专业能力、实干作风、综合素质达到上岗要求,为新入职干部系好“第一粒扣子”。做实各层级干部的重点培训,突出理论与实践相结合,采取案例教学、实践体验等方式提升培训实效,形成培训品牌。严格选派培训对象,将培训与晋升密切结合起来,作为干部能力提升的必要措施,把“谁有空,谁参加”变为“谁需要,谁参加”,变“让我训”为“我要训”,增强参加培训的内生动力和学习热情,提高培训质量。三是坚持问题导向,抓好培训管理。实行干部培训全链条管理,建立素质模型分析,实行线上线下相结合、课堂与实践相结合的培养方式,完善到基层、到境外交流学习等培养机制,加强成果运用,学员回岗后,培训机构可将学员培训情况实事求是地反馈给选派单位,作为选派单位选拔任用干部的参考,确保学有所成、学以成才。 

  (三)突出知事识人,健全干部考核评价机制。 

  知事识人,才能知人善用,进而形成良好的用人导向。日本人事评价制度的全程考核、科学评价、公开透明、结果挂钩等为我们提供了重要的参考。当前,我们在干部考核制度方面还存在薄弱环节,知事不深、识人不准的情况还不同程度存在。建设高素质财政干部队伍,必须进一步完善知事识人体系。一是注重日常考核常态化。围绕日常工作和行为表现,制定任务清单、跟踪督办、结果反馈、多维度评价等方式,做到以事见人。充分运用信息化手段,采集干部日常工作数量、时效、考勤、休假、加班等日常行为数据,用更鲜活的方式评估干部行为特点。二是提升分类考核精准性。借鉴日本的做法,建立分级分类考核指标体系,研究制定针对性的考核模型和干部特征标签体系。比如,针对财政干部实行综合类、支出类、监督管理类等不同类别的考核指标体系,既考核政治、品行,又考核履职、尽责情况,避免凭印象、简单排名、搞平衡照顾等问题。三是注重经常性近距离有原则接触干部。学习日本经常派出调研组了解公务员等做法,探索建立经常性近距离有原则接触干部工作的科学机制,按照经常化、制度化、全方位、全覆盖的原则,通过经常性开展日常了解、全面开展谈话调研、列席所属单位领导班子有关会议、参与巡视监督工作、拓展渠道广泛听取意见等途径,多维度接触不同层级的干部,提升知事识人的精准度。四是注重考察考核结果运用。建立健全考察考核结果运用的工作机制,充分发挥经常性近距离有原则接触干部和日常考察考核结果的作用,与干部提拔晋升、监督管理相衔接,为选人用人提供重要依据,为加强人才队伍建设提供可靠基础。 

  (四)坚持实绩和能力导向,完善干部选拔任用机制。 

  如何选准人用好人是一大学问,日本公务员制度中形成稳定晋升、精英选拔、人职匹配的成长模式,体现严谨精细的运作,规划清晰的成长路径,给公务员以明确的目标预期,值得我们学习借鉴。相对而言,我们在干部选拔使用中可量化、可直接感知的标准不够清晰,存在政治标准不易把握、岗位需求不易研透、能力特征不易评价、人岗匹配不够精准等难题。建议进一步完善选人用人机制。一是突出以事择人、人岗相适。在领导干部选拔中坚持以事择人、人岗相适,探索研究用模型的方式实现岗位画像、干部画像,采取人岗匹配的方式,提高以事择人、分析研判的准确度,确保优秀的人才能够脱颖而出。二是突出重实绩、重实干。在职级晋升中,对履职绩效和能力水平进行考核、测评,坚持实绩导向,体现公道正派,稳定干部成长预期,形成鲜明导向。三是突出分类管理、因人施策。建立优秀年轻干部梯队,对特别优秀的干部要不拘一格、重点培养,通过下基层锻炼、加快交流轮岗等方式,加大培养锻炼力度,造就一批优秀的财政事业接班人。充分运用职级并行制度,对一些工作努力、表现较好而又年龄较大的同志适时解决职级待遇,让他们感受到组织的关心。 

  (五)着眼未来和全局,大力加强财经人才队伍建设。 

  日本高度重视公务员专业人才的建设以及对公务员队伍国际思维、专业能力的培养,与欧美国家交流互动深度融合,注重在西方国家提升话语权、影响力,在国际舞台上发挥着重要的作用。我国财政部门在宏观经济政策、金融政策等方面发挥着主导作用,财政领导团队和干部队伍有没有国际视野、国际经验以及专业能力,决定着我国对外财经管理的能力水平。全国财政系统应着眼国内国际两个大局,大幅拓展对外财经工作的广度和深度,分专业分门类,培养财经领导人才、财经外交人才、财经专业人才、青年财经后备人才。建立各层级人才的培养计划,通过建立对外财经人才库、脱产培训、在职学习、岗位锻炼等方式加强培养,力争510年时间,努力实现我国对外财经人才储备更加充实,各级职务层次人次梯队更加完善,基本建成一支政治素质坚强、业务能力过硬、国际经验丰富的人才队伍,不断增强我国在国际经济规则制定、全球经济事务治理中的话语权、影响力。 

  (六)强化思想政治教育,加强财政机关文化建设。 

  日本公务员独特的职业文化,使得公务员队伍始终保持团结协作、精干高效、清正廉洁的良好作风,特别是服务于全体国民的基本原则和宗旨意识,促进公务员忠诚履职,与我国要求公务员全心全意为人民服务的职业道德要求相一致。文化是一个组织保持生机和活力最长久的基因。建议结合“不忘初心、牢记使命”主题教育,不断改进思想政治工作,努力营造良好的财政机关文化。一是加强思想政治教育,坚持不懈深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想,紧密联系实际,学深悟透、入心入脑,将学习成果转化到工作实践,做到思想上和情感上认同,提高政治素质,把初心使命铭刻在心,把全心全意为人民服务的宗旨意识转化为自觉行动。二是加强职业道德教育,注重强化职业忠诚、规范职业行为,大力培育职业文化、宣传先进典型,增强财政干部的职业认同感、归属感和荣誉感,切实增强政治担当、历史担当、责任担当,努力创造属于新时代的光辉业绩。三是大力培育财政机关文化。结合财政工作特点,将机关文化建设与思想政治建设、专业培训、实践锻炼等结合起来,树立事业为上、公平公正、严谨细致、人文关怀的机关文化,激发干部队伍活力,让财政文化成为推动财政干部队伍建设和事业发展的精神动力。 

  (七)坚持激励约束,落实严管与厚爱相结合。 

  日本政府高度重视公务员的管理,出台《国家公务员伦理法》,经过长期努力,形成了以国民本位精神为核心的服务型职业伦理精神,有效遏制了伦理失范的现象。在透明国际组织每年公布的全球清廉指数排名中,日本常年位居前列。同时,日本建立了一套体系完善、退出畅通、保障到位的薪酬福利体系,解除了公务员的后顾之忧。我国公务员日常管理虽然建立比较完善的制度体系,但与新形势新任务新要求相比,仍存在一定的差距。因此,我们在公务员管理上应坚持激励约束并重,做到双管齐下。一方面要落实严管。加强廉政建设,探索完善从严管理机制,扩大信息收集渠道,增强行为预警,真正实现“管好关键人、管到关键处、管住关键事、管在关键时”,将从严管理落细落实。另一方面要落实厚爱。坚持以正确导向选人用人,努力为干部成长进步提供空间,以成长进步体现厚爱;立足国情社情,构建公务员工资正常增长机制,借鉴日本公务员工资调整机制的做法,把企业相当人员工资水平作为调整工资的重要参考指标,综合考虑物价指数和当地经济发展水平,进一步完善公务员工资水平调查比较制度,使公务员工资水平调整有据可依。 

  (八)健全退出机制,完善公务员离职退休制度。 

  日本健全的公务员离职退休养老法规、灵活的公务员退休年龄、规范的公务员离辞退休管理体制、相对完善的公务员养老金制度等,可供我们学习借鉴。一是制定公务员辞职退休管理办法,为我国公务员的辞职退休管理提供必要的、完整的法律保障。健全公务员辞职、退休的相关保障机制,加强公务员群体自身的管理。二是进一步推进公务员养老保险制度改革,加快落实公务员养老金“并轨”,完善公务员在机关与企业流动的转移接续制度,健全基本养老金正常调整机制。通过探索丰富补充养老保险手段,切实保障公务员退休后待遇水平。 

  (九)运用先进技术,提升干部人事工作智能化水平。 

  在当前“大数据+人工智能”蓬勃发展的背景下,我们应当以数字化智能化手段,健全干部选育用管储全链条、智能化、数字化管理机制。比如在干部选拔中,可以建立流程线上化、全程纪实、风险检视,通过数据化、智能化的干部风险预测,实现事前风险提示、事中风险检测、事后风险总结与规范。在构建干部素质培养体系方面,可以通过人岗画像、智能匹配,精准识别个人能力长短板,匹配个性化的学习培养课程,通过线上线下相结合的学习方式,提升实施效果。在选拔晋升、精准画像、绩效考核、教育培训、业务办理等方面,可以运用大数据+人工智能,实现各类人事应用场景化,探索精准知事识人,开展干部、岗位与组织三个画像,应用在干部考核、选拔晋升、轮岗调动等多领域,研究人岗匹配模型,提升管理效率。 

  日本公务员管理的许多方面值得我们学习借鉴。由于各国的政治、历史、文化背景各不相同,社会治理的基础各不相同,不能直接照搬照用。建设高素质财政干部队伍,必须紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,立足国情、财情,以战略思维、系统思维进行整体谋划,不断探索有效管用的制度机制,统筹推进干部人事工作创新,加强“五大体系”建设,为财政改革发展提供坚强的组织保障和人才支撑。 

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发布日期:  2020年04月13日